关于农村集体经济若干问题的研究(上)

作者:江苏省农业委员会课题组 2017-01-20 17:55 来源:201612 浏览:次  
农村社区型集体经济,涉及我国农村庞大的资产资源和农业人口。据统计,我国农村集体经营资产(账面值、原值)2.4万亿元,不包括土地的价值,从全国土地“二调”结果来看,不含港澳台、不含小岛屿,实际国土面积53%是国有土地,其余47%是集体土地。农村集体经济组织涉及我国61.3万个行政村,9.7亿农业人口。在计划经济体制下形成,集生产经营、经济社会于一体的农村社区集体经济如何融入社会主义市场经济,是当前全面深化改革必须攻坚的重大课题,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。
    我国现行宪法规定,“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。从历史发展沿革来看,我国农村集体经济起源于上世纪50年代农业合作化运动,其实质是对完成土地改革后建立的农民土地私有制的社会主义改造,最终建立了以农村土地集体所有为根本制度安排的农村集体经济。其后,虽经历了人民公社的普遍建立到解体的过程,以及随着农村土地承包制度的改革完善,土地所有权包含的使用权、收益权以及土地承包经营权的流转权等大部分权能让渡到了以家庭为单位的承包经营农户,但农村土地集体所有始终是中国特色社会主义的一种根本制度安排,同时人民公社时期确立的“三级所有、队为基础”,尤其是以土地为核心的资源性资产所有权归属格局得以沿袭。本课题所讨论的农村集体经济,是在土地集体所有基础上,由计划经济时期原人民公社(现在的乡、镇)、生产大队(现在的村)、生产队(现在的村民小组)建制经过改革、改造、改组形成的包括乡镇、村级和组级三级社区性农村集体所有制经济。
    随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深化,当前农村集体经济发展面临着一些制度性体制性障碍。一是法人地位不明确。《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等诸多法律都提到了“农村集体经济组织”,但农村集体经济组织的法人地位并不明确。《民法通则》界定的企业法人、社会团体法人、机关法人、事业单位法人,无法涵盖同时承担着经济活动功能和公共服务功能的农村社区性集体经济组织。二是所有者主体缺位。从全国层面看,许多地方不存在作为农村集体资产所有者的村级集体经济组织,由村委会代行职能,村级集体经济组织似有实无,所有者“人格化”主体事实上缺失。集体经济组织成员大多是集体资产名义上的共同所有者,处于“人人有份,无关人人”的状态,并没有体现和实现其所有者身份。三是农村集体经济组织成员身份界定不清。这会直接影响到农民土地承包经营权、农村宅基地使用权、集体收益分配权的落实和保障,不仅制约人口自由迁徙和劳动力自由流动,也使农村集体经济组织的权属关系模糊不清,对农村改革发展稳定造成不利影响。四是集体资产价值体现和权能不完整。集体经济组织所有的土地资源只有使用价值没有交换价值,不能成为价值量化的资本,无法充分发挥市场对土地资源的优化配置功能。集体经营性建设用地和农村宅基地使用权、农民集体收益分配权的市场化流动尚未真正破题。集体土地和国有土地权能一致性还存在法律障碍。
    本课题研究,立足中国特色社会主义制度总体框架,就新型农村集体经济组织构建、集体经济组织成员界定、农村集体土地等资源性资产产权关系、市场经济体制下农村集体经济与新型城镇化、农业现代化融合发展、农村集体经济组织与乡村治理结构以及行政管理的关系、农村集体经济与社会主义市场经济和社会主义基本经济制度的关系等一系列重大现实问题进行探讨,并力求提出相应解决途径。
    一、农村集体经济组织的分层和演变
    人民公社时期,废除了土地、大牲畜、大中型农机具私人所有权,但公社、生产大队、生产队这三级集体经济组织的产权界定是清晰的。中共十届八中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》明确“人民公社的基本核算单位是生产队”,“生产队集体所有的大牲畜、农具,公社和大队都不能抽调。原来公社、大队所有的农具、小型农业机械、大牲畜,凡是适合于生产队所有和使用的,应该归生产队所有;不适合于一个生产队所有和使用的,可以仍旧归公社或者大队所有;有些也可以归几个生产队共有,联合经营。集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”,“公社所有的山林,一般地应该下放给生产队所有;不宜于下放的,仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林,一般地也应该固定包给生产队经营;不适合生产队经营的,由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权,定下来以后,长期不变”。人民公社时期确立的农村集体资产所有权归属一直延续至今,近年来开展的农村集体土地所有权确权登记颁证工作,凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的,土地也都确认给村民小组农民集体所有。从以前的公社、大队、生产队到现在的乡、村、组,改变的意图是把生产经营与社会管理逐步分开,但上下级隶属关系未变,财产权界定上相对独立的性质也没有发生变化。
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